ВСТУП.
У відповідності до Закону України "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів" у 2006 році при обранні депутатів міських, районних та обласних рад вперше було застосовано виключно систему пропорційного представництва.
Цього разу, на відміну від усіх попередніх виборів, громада мала обирати до представницького органу не конкретну особу – свого репрезентанта в межах певного виборчого округу, але "твердий" список представників тієї чи іншої політичної партії, чи радше осіб, які стояли на чолі цього списку в загальноукраїнському масштабі.
Зміна виборчої системи зумовила зрушення в системі комунікації влади та громадськості на місцевому рівні. Поруч з усіма перевагами, пропорційна виборча система принесла місцевому представництву свій базовий недолік – багатомандатні округи ускладнили завдання підтримки зв’язку законодавців із виборцями. Постав ризик зниження рівня політичної відповідальності законодавців у реагуванні на вимоги виборців.
Наразі постало нагальне питання про можливості зниження негативного ефекту системи пропорційного представництва на місцях, про підтримку і покращення комунікації місцевої влади і громадськості. Важливим кроком, спрямованим на вирішення цього питання, є вивчення реального стану і визначення можливих перспектив розвитку комунікації між ними в умовах функціонування системи пропорційного представництва.
МЕТОДОЛОГІЯ ТА МЕТОДИКА ДОСЛІДЖЕННЯ
В ході дослідження було опитано п’ятдесят експертів із Дніпропетровська, Львова та Києва, серед яких – представники громадських організацій ("мозкових центрів") та органів місцевого самоврядування:
|
Представники місцевого самоврядування |
Представники громадських організацій |
Дніпропетровськ |
8 |
8 |
Львів |
8 |
8 |
Київ |
10 |
8 |
Всього |
26 |
24 |
Для складання вибірки респондентів використовувався метод "снігової кулі". На першому етапі до дослідження були залучені знані експерти з політичних, економічних та гуманітарних проблем, які мешкають в місті Києві. На другому етапі, відповідно до рекомендацій вже залучених експертів, ми звернулися до інших спеціалістів з Києва, а також до відомих експертів з регіонів України, які в подальшому на власний розсуд включили до списку респондентів інших експертів, що мешкають в регіонах.
Опитування проводилося шляхом анкетування. Перелік проблемних питань, включених до анкети, складався спеціалістами УНЦПД за результатами консультацій з окремими експертами. Опитування здійснювалося анонімно (анкети містили лише запитання стосовно регіону проживання респондента). Жоден з респондентів не був ознайомлений з відповідями інших експертів.
РЕЗУЛЬТАТИ ДОСЛІДЖЕННЯ
В ході опитування респонденти мали відповісти на дев’ять запитань, з яких сім запитань були закритими, а два – відкритими і передбачали розгорнуту відповідь та аргументацію експертів. Поставлені експертам запитання умовно можна розділити на два загальних блоки: 1) запитання, які передбачали розкриття експертами свого бачення мети і завдань взаємодії громадськості та органів місцевого самоврядування (взірець розвитку); 2) запитання, які мали на меті визначення основних проблем і потреб комунікації місцевої влади та громадськості на сучасному етапі розвитку цих взаємин, визначення дієвості та ефективності наявних механізмів комунікації в умовах функціонування системи пропорційного представництва (наявний стан речей); 3) запитання, покликані розкрити позицію експертів щодо можливих шляхів покращення системи комунікації місцевої влади та громадськості.
Зазначимо, що у більшості випадків узагальнені тенденції у відповідях представників місцевого самоврядування та громадських організацій збігалися. Лише окремі запитання викрили певні розходження у підходах до проблеми з боку представників різних регіонів.
Огляд відповідей
1. Відповідаючи на запитання про основну мету взаємодії громадськості та місцевих депутатів респонденти мали можливість обрати усі можливі з п’яти запропонованих варіантів відповідей.
Визначаючи коло завдань взаємодії більше половини респондентів зійшлися на думці про те, що вона має здійснюватися задля: 1) розв’язання місцевих проблем громади (84%), 2) участі громадян у прийнятті рішень (82%), а також 3) з метою здійснення контролю за діяльністю депутата ради (56%).
За статистикою зведеною по групах респондентів (представники місцевого самоврядування та представники громадських організацій) громадський сектор більше уваги приділив участі громадян у прийнятті рішень (єдиний варіант відповіді, який відбиває ціннісну складову взаємодії), поставивши її вище за розв’язання місцевих проблем громади /мал. 1/. В регіональному розрізі виключенням тут стала позиція представників громадських організацій Дніпропетровщини, які віддали перевагу другому варіанту відповіді.
![](http://www.ucipr.kiev.ua/images/ru/picture1_ucan70108.jpg)
Більшість представників місцевого самоврядування, на відміну від громадського сектору, віддали перевагу практичному аспекту взаємодії, поставивши розв’язання місцевих проблем громади на перше місце. Виключенням в регіональному розрізі тут знову ж таки стали представники Дніпропетровщини, які в своїй більшості визначили в якості основної мети участь громадян у прийнятті рішень, віддавши усім іншим варіантам по 75% голосів. Це може свідчити, зокрема, про відсутність чіткого бачення депутатами мети взаємодії з громадськістю.
З точки зору регіонального розподілу по групах респондентів привертає до себе увагу і те, що представники громадських організацій Києва, на відміну від респондентів зі Львова та Дніпропетровська, набагато більше уваги приділили питанню вдосконалення роботи ради, поставивши його вище за контроль за діяльністю депутата, що можна пояснити специфікою системи місцевого самоврядування в столиці.
Позиція щодо інших варіантів в обох групах респондентів відповідей співпала, як співпали погляди щодо останнього за значенням завдання – розв’язання особистих питань представників громади. Виходячи із висловлених оцінок, на думку респондентів основна мета взаємодії громадськості та представників місцевого самоврядування полягає не у задоволенні потреб кожного конкретного індивіда окремо, але, насамперед, в удосконаленні механізмів впливу громадськості на процес вироблення політики, а також у вирішенні спільних для усієї громади проблем.
Обираючи найважливіші для обговорення питання респонденти були менш одностайними в своїх оцінках. В цілому, за зведеною статистикою, більшість респондентів вважають, що із громадськістю обов’язково мають обговорюватися, насамперед, питання: 1) ухвалення програм соціально-економічного розвитку (74%) та 2) розв’язання соціальних проблем представників громади (68%). При чому, представники місцевого самоврядування оцінили важливість обговорення питань пов’язаних із розв’язанням соціальних проблем дещо вище за представників громадського сектору /мал. 2/, що ще раз підкреслює характерну для громадського сектору актуальність питань пов’язаних із впливом на формування політики.
![](http://www.ucipr.kiev.ua/images/ru/picture2_ucan70108.jpg)
В цьому аспекті варто також підкреслити ще більш виразну різницю в оцінках важливості обговорення питання формування місцевого бюджету – у рейтингу питань, що їх виокремили представники громадських організацій формування бюджету посіло третє місце (майже 70% відповідей), в той час як для представників місцевого самоврядування воно за важливістю виявилося лише п’ятим (54% відповідей).
Варто звернути увагу і на регіональний розподіл преференцій щодо запропонованих питань. Так, кожен з опитаних представників місцевого самоврядування Дніпропетровщини в якості обов’язкового для обговорення з громадськістю визначив питання розв’язання освітніх проблем (актуально менше ніж для половини респондентів зі Львова та Києва). Окрім того, значно більше підтримки з боку представників місцевого самоврядування Дніпропетровська отримало питання розв’язання соціальних проблем (100% проти близько 65% у Львова та Києва). Інакшим також виявилося їх ставлення до питання висловлення недовіри голові облдержадміністрації (50% проти близько 30% у Києва та Львова). З іншого боку, лише близько чверті представників місцевого самоврядування Києва наголосили на важливості обговорення питання формування місцевого бюджету, хоча воно виявилося актуальним більше ніж для 60% респондентів з Дніпропетровську та Львова.
Оцінки респондентів-представників громадських організацій різних регіонів виявилися більш схожими. Ухвалення програм соціально-економічного розвитку отримало однакову кількість голосів у кожному з регіонів (87,5%). Так само приблизно однаковим виявилося ставлення представників третього сектору до обговорення питань розв’язання соціальних проблем та ухвалення бюджету. Помітна різниця проявилася лише у ставленні до двох останніх, за важливістю, питань. Так, вирішення питань майнового характеру отримало більше підтримки в Києві, в той час як сукупна оцінка питання висловлення недовіри главі облдержадміністрації значно вища у представників Дніпропетровська (50% проти 12,5% у Львова та Києва), що, вірогідно, зумовлено поточною політичною ситуацією в регіоні. Втім, за зведеною статистикою, обидві групи респондентів на останнє місце поставили питання висловлення недовіри главі облдержадміністрації.
3. Визначаючи за п’ятибальною шкалою рівень реальної ефективності запропонованих механізмів комунікації між депутатами місцевих рад і громадськістю респонденти мали можливість оцінити ефективність одинадцяти запропонованих механізмів.
Оцінюючи рівень ефективності запропонованих механізмів комунікації респонденти з різних груп розійшлися в оцінках. Так, представники місцевого самоврядування високо оцінили ефективність особистого прийому громадян (більше 70% позитивних відповідей) та громадських приймалень (близько 70%), віддаючи ініціативу в налагодженні комунікації та партнерства громадськості.
Водночас, представники громадських організацій віддали перевагу звітуванню депутатів, виступам у ЗМІ та громадським слуханням. Близько половини респондентів до переліку ефективних механізмів комунікації включили також особистий прийом громадян та акції непокори, хоча останні отримали близько 30% негативних відповідей. Однаково ефективним і неефективним механізмом з точки зору даної групи респондентів виявилися загальні збори громадян.
Цікаво, що у представників місцевої влади виявилося значно менше негативних оцінок щодо ефективності запропонованих механізмів. Згідно отриманих даних, єдиним механізмом комунікації, який набрав більше негативних оцінок, аніж позитивних стали петиційні кампанії. Натомість представники громадських організацій виявилися дещо критичнішими у цьому питанні. На фоні значно більшої кількості негативних оцінок представники громадського сектору до переліку неефективних механізмів комунікації віднесли як петиційні кампанії так й індивідуальні звернення. Однакову кількість негативних і позитивних відповідей добрали загальні збори громадян.
Варто звернути увагу й на регіональні особливості та акценти у оцінці ефективності механізмів комунікації влади та громади. В регіональному розрізі представниками місцевого самоврядування найменш ефективними були визнані: Дніпропетровськ – громадські слухання; Львів – акції непокори; Київ – петиційні кампанії та звітування депутатів перед громадськістю. Натомість, найбільше позитивних оцінок отримали: Дніпропетровськ – акції непокори, виступи у ЗМІ та особистий прийом громадян; Львів – особистий прийом громадян, громадські приймальні; Київ – громадські приймальні та особистий прийом громадян.
4. Обираючи критерії оцінки взаємодії місцевих рад і громадян, респонденти, в своїй сукупності, віддали перевагу трьом із запропонованих варіантів відповідей: 1) кількість випадків розв’язання проблем громади, 2) кількість спільних заходів, 3) імплементація результатів роботи громадських обговорень. При чому у відповідях представників громадських організацій імплементація результатів роботи громадських обговорень переміщується з третього на перше місце.
В регіональному розрізі привертає до себе увагу те, що представники місцевого самоврядування Дніпропетровська значно більше за інших респондентів приділили уваги зменшенню акцій протесту (які для представників місцевого самоврядування регіону є одним із найефективніших з існуючих механізмів комунікації /запитання 3/) та збільшенню кількості публічних звітів влади /мал. 3/.
![](http://www.ucipr.kiev.ua/images/ru/picture3_ucan70108.jpg)
Найменше балів обидві групи респондентів віддали на користь підвищення добробуту громадян, який з усього переліку відповідей є єдиним непрямим показником.
5. Визначаючи, яким чином зміна виборчої системи вплинула на взаємини громадськості та місцевих депутатів респонденти мали можливість обирати з трьох варіантів відповідей (взаємини поліпшилися, не змінилися та погіршилися), визначаючи їх відповідність за п’ятибальною шкалою – від незначних змін (1), до дуже значних (5).
Переважна більшість респондентів наголосили на погіршенні взаємин (55% для представників місцевого самоврядування і майже 80% для громадського сектору). При чому, представники громадських організацій виказали набагато більш критичну оцінку ситуації. Майже 40 відсотків з цієї групи респондентів визначили, що взаємини "дуже погіршилися" (серед представників місцевої влади цей відсоток складає близько 20 /мал. 4/). Водночас, серед представників місцевого самоврядування близько 10% висловили думку про значне покращення взаємин.
6. Визначаючи своє ставлення до ухвалення радами рішень з приводу питань, які не віднесені законодавством до їх компетенції, респонденти мали можливість висловити свою позицію щодо трьох основних питань: 1) позиція щодо вступу в НАТО, 2) ухвалення рішень щодо регіональної мови, 3) ухвалення звернень політичного характеру. Ставлення до ухвалення радами кожного з питань можна було визначити за 4-бальною шкалою – від негативного (1) до позитивного (5).
Усі варіанти відповідей в обох групах отримали більше негативних оцінок, ніж позитивних, за виключенням оцінки питання ухвалення звернень політичного характеру, висловленої представниками місцевого самоврядування (близько 60% позитивних та трохи більше 40% негативних оцінок).
В регіональному розрізі у відповідях обох груп респондентів проявилися певні відмінності. Так, представники місцевого самоврядування зійшлися у негативному ставленні щодо ухвалення рішень з приводу регіональної мови, однак розійшлися у ставленні до інших питань. Представники Львова, на відміну від інших респондентів, висловили позитивне ставлення до оприлюднення місцевими радами позиції щодо вступу в НАТО. Представники ж Києва виявилися єдиними хто висловив вкрай негативне ставлення до питання ухвалення звернень політичного характеру.
Представники громадських організацій регіонів так само зійшлися у негативному ставленні до питання ухвалення рішень щодо регіональної мови, а також з приводу висловлення місцевими радами позиції щодо вступу до НАТО (представники Києва висловили стовідсотково негативне ставлення). Натомість питання ухвалення звернень політичного характеру виявилося однаково негативним і позитивним для представників Дніпропетровська і Львова, в той час як представники громадських організацій Києва висловили здебільшого негативне ставлення.
В цілому, представники громадських організацій виказали критичнішу оцінку ухвалення радами відповідних рішень, в той час як ставлення представників місцевого самоврядування до цих питань виглядає більш поміркованим.
7. Говорячи про доцільність існування ЗМІ, які фінансуються з місцевого бюджету, респонденти мали можливість обирати з трьох запропонованих варіантів відповіді: "так", "ні" та "важко відповісти".
Більшість респондентів, і особливо представники місцевого самоврядування, наголосили на доцільності існування таких ЗМІ. Виключенням стали лише представники громадських організацій Києва, які, в своїй більшості, зазначили що їх існування не є доцільним (хоча при тому більше 20% опитаних з цієї групи не змогли визначити своє ставлення до питання).
8. Оцінюючи роботу НУО у взаємодії між місцевими радами і громадою, респонденти мали можливість висловити і аргументувати власну позицію.
В цілому, переважна більшість респондентів оцінили роботу НУО в цьому напрямку як неефективну. При чому, респонденти з різних груп по різному визначили причини такої неефективності. Так, представники місцевого самоврядування зазначали, що громадському сектору бракує професіоналізму:
"представники НУО у більшості своїй не в змозі чітко окреслити проблему та шляхи її розв’язання, вони не розуміють принципів роботи представницьких структур".
На думку більшості з них неурядові організації є безініціативними, і самі не прагнуть до співпраці. Окрім того, фінансова залежність неурядових організацій, поряд із недостатньою матеріальною та ресурсною базою не дозволяють їм налагоджувати партнерські відносини із місцевими радами:
"така співпраця не викликана реальними потребами громади, а диктується умовами грантових програм".
В свою чергу, представники громадських організації в якості основної причини неефективності роботи НУО, поряд із браком фінансових спроможностей, виокремили неготовність до співпраці місцевої влади.
"місцеві ради ігнорують, у більшості випадків, громаду, оскільки це не закріплено законом - немає відповідальності за таке ігнорування і немає обов'язку поважати і враховувати думку громади";
"представники місцевих рад – особливо депутати – вважають себе людьми вищого ґатунку і очікують від свого статусу особистої користі, а не працюють для користі громади".
Втім, варто підкреслити, що у деяких відповідях респондентами як з боку громадських організацій, так і з боку місцевого самоврядування наводилися приклади вдалої та ефективної співпраці, з одночасним визнанням того, що такі приклади є радше виключенням, ніж правилом.
9. Формулюючи свої пропозиції щодо вдосконалення взаємодії між радами і громадськістю респонденти виокремили кілька найважливіших, на їх думку, завдань. Так, опитані представники місцевого самоврядування зосередили свою увагу більшою мірою на завданні ухвалення нормативних документів, покликаних законодавчо закріпити співпрацю між радами та місцевими громадськими організаціями. Окрім того, одним із найважливіших для вдосконалення взаємодії завдань була названа роз’яснювальна робота з громадськістю, яка, на думку місцевих депутатів, змогла би сприяти легітимації процесу ухвалення рішень на місцях, зробивши його прозорішим і доступним для громадської експертизи:
"багато проблем у взаємодії рад і громадськості виникає внаслідок нерозуміння представниками громади мотивів тих чи інших рішень депутатів. Тому надзвичайно важливого значення тут набуває активна роз’яснювальна робота рад ще на етапі підготовки рішень, а не постфактум. "Зрозуміти – значить прийняти" – це ключ до механізму порозуміння між громадою та радою. Часто громадяни готові погодитися на прийняття непопулярних рішень, якщо вони згодні з аргументацією на раціональному рівні".
Важливе місце серед завдань, що їх виокремили представники місцевого самоврядування зайняло завдання створення чіткої системи звітування місцевих рад, а також системи моніторингу їх діяльності з боку громадськості:
"Необхідно розвивати форми залучення громадян до прийняття рішень через форми місцевої демократії, що серед іншого передбачає виділення коштів з місцевого бюджету на дані цілі; вдосконалити інститут доручень виборців депутатам; депутатам місцевих рад запроваджувати практику постійно діючих моніторингових груп, складених з представників громадських організацій, які б здійснювали моніторинг за діяльністю виконавчих органів рад".
Окремі респонденти наголосили також на потребі у впровадженні дієвих механізмів контролю за депутатами з можливістю їх відкликання за рішенням громади (що не узгоджується з принципами пропорційного представництва):
"потрібні законодавчо закріплені можливості відкликання депутатів з ініціативи громадськості".
Значна кількість опитаних представників громадських організацій так само наголошували на потребі у дієвому громадському контролі, одним з інструментів якого було би відкликання депутатів. При чому тут йшлося здебільшого про повернення до системи пропорційного представництва на місцях:
"єдиний шлях можливої суттєвої взаємодії між радами та громадськістю можливий лише за умови мажоритарної системи виборів депутатів до відповідних рад. Процедура відзиву депутата – єдиний шлях стимуляції роботи депутата".
Втім, значна кількість опитаних представників громадського сектору наголосили, що найважливішим для вдосконалення взаємодії між радами і громадськістю є завдання впровадження навчальних програм для депутатів, які би сприяли порозумінню та відкривали нові можливості для партнерської співпраці:
"потрібно проводити навчальні програми для депутатів, спільні заходи за участю депутатів і представників НУО".
Іншим важливим завданням було визнано створення дієвих громадських рад, дорадчих органів з реальними повноваженнями, делегованими радами:
"слід доопрацювати механізм діяльності дорадчих громадських структур при радах; конкретизувати механізм врахування чи неврахування громадської думки".
В цілому ж, опитані респонденти не виокремили жодного конкретного завдання прямо пов’язаного із трансформацію виборчої системи на місцях.
УЗАГАЛЬНЕННЯ
Отримані дані є підставою для наступних висновків:
- обидві групи респондентів (представники місцевого самоврядування та представники громадських організацій) в цілому мають схожі уявлення про основну мету взаємодії громадськості та місцевих депутатів. На їх думку ця мета полягає, насамперед, в удосконаленні механізмів впливу громадськості на процес вироблення політики (участь громадян у прийнятті рішень), а також, в кінцевому рахунку, у вирішенні проблем громади;
- участь громадян у прийнятті рішень можлива, на думку респондентів, через обов’язкове обговорення з громадськістю питань ухвалення програм соціально-економічного розвитку, а також питань пов’язаних із розв’язанням соціальних проблем представників громади;
- респонденти мають відмінні погляди на найбільш ефективні механізми комунікації місцевих рад і громадськості. На їх думку такими механізмами є: для представників місцевого самоврядування – механізми в основу яких закладене індивідуальне спілкування з громадянами (особистий прийом громадян, громадські приймальні); для представників громадських організацій – механізми колективної участі (громадські слухання), а також упрозорення процесу прийняття рішень (звітування депутатів, виступи у ЗМІ);
- найбільш виразними критеріями оцінки взаємодії місцевих рад і громадян для респондентів виявилися, відповідно до визначеної мети такої взаємодії, критерії кількості вирішених проблем громади та кількості спільних заходів. Представники громадських організацій особливу увагу приділили імплементації роботи громадських обговорень;
- переважна більшість респондентів сходяться на тому, що впровадження пропорційної виборчої системи на місцевому рівні негативно вплинуло на взаємини громадськості та місцевих депутатів. При чому представники громадських організацій набагато більш критично оцінюють цей вплив;
- більшість респондентів сходяться у тому, що місцеві ради не повинні приймати рішення, які не віднесені законодавством до їх компетенції. Втім, представники місцевого самоврядування регіонів у незначній більшості залишили би за собою право на ухвалення звернень політичного характеру;
- більшість респондентів зауважують на доцільності подальшого існування ЗМІ, які фінансуються з місцевого бюджету;
- на думку опитаних респондентів робота НУО у взаємодії між місцевою радою і громадою є незадовільною. За окремими виключеннями, вона вимагає більшої професійності та меншої фінансової залежності неурядових організацій. Самі ж представники НУО вважають, що основною причиною неефективності взаємодії є неготовність до співпраці представників місцевої влади.
- найважливішими завданнями для вдосконалення взаємодії між місцевими радами та громадськістю респонденти вважають: створення чіткої системи звітування депутатів перед громадськістю, впровадження механізмів громадського контролю на місцях (в кінцевому рахунку – механізмів відкликання депутатів за рішенням громадськості), проведення просвітницької роботи (для місцевих депутатів – з громадою; для громадського сектору – з місцевими депутатами).
Не зважаючи на переважаючу схожість та взаємодоповнюваність тенденцій у поглядах місцевих депутатів та представників громадських організацій на взаємодію рад і громадськості, результати опитування дозволяють вести мову про неготовність до співпраці в умовах системи пропорційного представництва на місцях.
Проект "Суспільство та формування політики: пріоритети розвитку та політична відповідальність" реалізується УНЦПД за підтримки проекту "Мережа громадянської дії в Україні" Інституту сталих спільнот (ISC/UCAN).
Пп. 3-6, Ст.2: "…депутати обираються за виборчими списками кандидатів у депутати від організацій політичних партій, виборчих блоків організацій політичних партій у багатомандатному окрузі, межі якого збігаються з межами міста згідно з існуючим адміністративно-територіальним устроєм…".
Посилання на джерело